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Bewährt sich das Völkerrecht in der Pandemie?

Mittwoch, 10.06.2020

REWI-Professorin Erika de Wet über Zusammenarbeit trotz Grenzschließungen, Gesundheit als Menschenrecht, die öffentliche Diskussion von Corona-Maßnahmen und mögliche Machtverschiebungen in der internationalen Ordnung

(Interview geführt am 10. Juni 2020)

 

REWI: Welche Entwicklungen im Völkerrecht haben Sie seit Beginn der Corona-Pandemie beobachtet?

Erika de Wet: Man konnte zwei spannende Entwicklungen beobachten. Die erste ist, dass Staaten stark Rückgriff auf Ausnahmebestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen gemacht haben. Solche Bestimmungen ermöglichen es, in besonderen Situationen aus Gründen der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit etc. von den Vereinbarungen in den Verträgen abzuweichen. Durch solche Reglungen konnte z.B. völkerrechtskonform der Luftraum geschlossen werden oder in der EU die Binnengrenzen. Man hat auch gesehen, dass einige europäische Staaten – Österreich war nicht dabei – von der Europäischen Menschenrechtskonvention vorgesehene Rechte derogiert haben, was aufgrund der in der EMRK enthaltenen Derogationsklauseln in Notstandssituationen grundsätzlich erlaubt ist.

 

REWI: Die Grenzen waren dicht, Staaten haben sich in der Pandemie voneinander abgeschottet. Wie funktioniert da eine im Völkerrecht so wichtige Zusammenarbeit unter Staaten?

Erika de Wet: Bei Grenzschließungen hat man den Eindruck, dass nicht mehr zusammengearbeitet wird. Krisenzeiten ermöglichen jedoch diese Ausnahmen, sie sind unter Umständen in internationalen Verträgen festgelegt. Gerade das ist aber auch eine Art der Kooperation, auch weil die Grenzschließungen in der Regel erst nach Rücksprache mit Nachbarländern vorgenommen werden. Die Corona-Krise zeigt, wie wichtig ein gemeinsames Agieren der Staaten ist. Ohne eine Zusammenarbeit hätten beispielsweise Rückholaktionen von Staatsangehörigen nicht wie durchgeführt geschehen können. Der Österreichische Botschafter in der Russischen Föderation berichtete vor Kurzem in einem Interview mit Ihnen etwa von einem Repatriierungsflug aus Moskau, wo neben Personen aus Österreich, auch Personen aus Tschechien oder Kroatien dabei waren (siehe hier). Wir konnten in dieser Zeit also eine andere Art der Zusammenarbeit auf Länderebene beobachten. Das ist gleichzeitig die zweite spannende Entwicklung im Völkerrecht, die ich beobachtet habe. Die Kooperation ist aktuell jedoch nicht überall so gut. Anzuführen ist etwa der UN-Sicherheitsrat, der quasi lahmgelegt ist. Auch Diskussionen bei der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds über Kreditvergaben und Unterstützungen für Staaten, um die Folgen der Pandemie abzuschwächen, ziehen sich. Aber genau diese Diskussionen zeigen andererseits wieder, dass international intensiv miteinander gesprochen wird.

 

REWI: Wie dürfen Staaten von solchen Ausnahmebestimmungen in internationalen Verträgen Gebrauch machen?

Erika de Wet: Staaten sind auch völkerrechtlich verpflichtet, sich die Frage zu stellen, ob die im Namen der Sicherheit oder Gesundheit getroffenen Entscheidungen verhältnismäßig sind: Könnte man das Ergebnis auch mit gelinderen oder anderen Maßnahmen erreichen bzw. lässt sich damit das Ziel überhaupt erreichen? Das ist eine entscheidende Vorfrage. Man muss aber auch sagen, die Situation, wie wir sie jetzt erleben, ist ganz neu und mit vielen Ungewissheiten und Abwägungsfragen verbunden. Das sieht man etwa an sich widersprechenden wissenschaftlichen Studien. Welcher vertraut man? Welche Maßnahmen setzt man um? Die Sorgfaltspflicht im Völkerrecht verpflichtet die Staaten dann aber auch dazu, wenn Studien anderes nahelegen, Nachbesserungen umzusetzen.

 

REWI: Gibt es Instanzen im Völkerrecht, die Staaten auf die Finger klopfen, wenn sie dabei etwas zu Unrecht machen?

Erika de Wet: In Europa haben wir z.B. den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Wenn ein Staat hier etwa das Recht auf Privatsphäre zu stark einschränkt, kann nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs dieser angerufen werden und Staaten verurteilen. Auch die nationalen Gerichte setzen internationale Verträge durch. Das ist eine wichtige Rolle im funktionierenden Rechtsstaat. Zugegeben, in Staaten mit autoritären Tendenzen, wo der Rechtsstaat nicht so gut funktioniert, die Unabhängigkeit der Gerichte nicht so gegeben ist, ist das schwieriger. Eine internationale Instanz mit verbindlichen Instrumenten wie eben in Europa der EGMR oder beispielsweise in Lateinamerika der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte ist darum besonders wichtig.

Bei den Vereinten Nationen gibt es die Menschenrechtsausschüsse, die unter anderem die Einhaltung der beiden UN-Pakte zum Schutz der Menschenrechte aus den 1960er-Jahren (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sowie Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte) überwachen. Im Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte ist etwa das Recht auf Gesundheit enthalten. Diese UN-Ausschüsse haben zwar kein verbindliches Werkzeug in der Hand, sie können in ihren Berichten „nur“ auf Missstände hinweisen, doch bewirkt das sehr wohl auch, dass zumindest politisch das Scheinwerferlicht auf die betreffenden Länder gerichtet wird.

 

REWI: Sie haben das Recht auf Gesundheit angeführt. Können Sie uns zu diesem Näheres ausführen?

Erika de Wet: Dieses Menschenrecht ist in Art. 12 UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte festgelegt. Dieser Pakt ist auch für Österreich verbindlich. Art. 12 gewährt ein umfassendes Recht auf körperliche und geistige Gesundheit. Sehr problematisch ist, wie in Österreich und in vielen anderen Staaten mit diesem Recht umgegangen worden ist. Es ist ein Recht, das allen Kranken zusteht, in letzter Zeit allerdings praktisch nur auf Covid-19-Patienten reduziert wurde. Hatten Personen, die an anderen Krankheiten litten, in dieser Zeit dieses Recht nicht? Patienten warteten auf Operationen, Therapien wurden ausgesetzt. Auch die geistige Gesundheit ist von dem Recht umfasst. Man beobachtete in der Zeit der Ausgangsbeschränkungen eine erhöhte psychische Belastung, Suizidraten gingen in die Höhe. Nicht zu Unrecht hat man in den Medien von massiven medizinischen Kollateralschäden gesprochen.

 

REWI: Muss dieses Recht auf Gesundheit mit anderen Rechten abgewogen werden?

Erika de Wet: Das Recht auf Gesundheit ist kein absolutes Recht, wie etwa das Verbot der Folter. Es muss auch mit anderen Rechten abgewogen werden. Hier muss man die Frage stellen und die Abwägung treffen: Ist es berechtigt, dass alles Covid-19 untergeordnet wird und andere Rechte dadurch hintangestellt werden? Auch wirtschaftlich ist durch die gesetzten Maßnahmen ein Kollateralschaden entstanden. Waren diese Maßnahmen in der Form wie sie umgesetzt wurden, alternativlos, wie es zum Ausdruck gebracht wurde? Darüber müssen wir uns in den nächsten Monaten sehr genau Gedanken machen und die staatlichen Maßnahmen auch vor diesem Hintergrund beleuchten.

 

REWI: Wie haben Sie die öffentliche Diskussion über die Corona-Maßnahmen der Regierungen erlebt?

Erika de Wet: Hier möchte ich eine Beobachtung zum öffentlich-rechtlichen Fernsehen anführen. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen ist durch die Europäische Menschenrechtskonvention dazu verpflichtet, eine offene Diskussion zu fördern. Eine solche offene und kritische Berichterstattung ist m.E. zu wenig im öffentlichen Rundfunk in Europa vorgekommen. Auch der ORF macht da keine Ausnahme. Es fehlte mir die kritische Auseinandersetzung mit den Maßnahmen der Regierung. Wenn etwa über das schwedische Modell berichtet wurde, kam zur Sprache, dass die dortigen Todesfallzahlen höher sind, der wirtschaftliche Schaden aber gleich wie in Österreich sein dürfte. Von negativen Auswirkungen in anderen Bereichen in Österreich (z.B. im Bereich des medizinischen Kollateralschadens an Kindern und Jugendlichen), wo es Schweden sehr wahrscheinlich besser gelang, durch die Krise zu kommen, war allerdings nicht die Rede. In Deutschland war die Kritik etwas schärfer (obwohl Kritiker auch dort einen schweren Stand haben in den öffentlich-rechtlichen Talkshows).  

Man muss seriöse Kritik an Vorgehensweisen der Regierungen anbringen dürfen. Schon gar nicht darf man bei einer solchen Kritik Konsequenzen befürchten müssen. Hier möchte ich nicht die ohnedies oft gebrachten Beispiele aus Ungarn oder den USA bringen. Schauen wir ins Vereinigte Königreich, wo etwa nach einem kritischen Bericht an einem Regierungsberater in der BBC eine Mitarbeiterin schwer unter Druck geriet.

Europaweit habe ich auch Einflussnahmen der Regierungen auf die Berichterstattung in öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalten beobachtet. Auch das widerspricht m. E. dem Geist des Artikels 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention.

 

REWI: Erwarten Sie Änderungen im Völkerrecht in der Zeit nach der Pandemie?

Erika de Wet: Eigentlich nur punktuell. Die WHO wird wohl sehr stark unter Beobachtung stehen. Es steht bei ihr ja die Frage im Raum, ob sie nicht zu spät gehandelt hat und gegebenenfalls wieso. Daneben wird man beim Internationalen Währungsfonds und bei der Weltbank überlegen müssen, ob die Instrumente bezüglich Kreditvergaben etwas angepasst werden müssen oder ob sie ausreichen, um bei den Folgen der Krise helfen zu können. Wo ich doch stärkere Änderungen erwarte, ist bei den Machtverhältnissen in den internationalen Organisationen. Der Einfluss von China wird wohl größer, der von den USA, das sich eher zurückzieht, geringer. Auch mit dem Einfluss Russlands wird man sich auseinandersetzen müssen. Es besteht die Gefahr, dass Länder mit großem Einfluss internationale Institutionen mehr und mehr für ihre eigenen Zwecke einzusetzen versuchen.

 

REWI: Sie haben in Ihrer Laufbahn bereits an vielen Universitäten gewirkt: Pretoria, Amsterdam, Bonn, Zürich, Graz… Haben Sie in den verschiedenen Ländern Unterschiede im Zugang zum Völkerrecht oder in seinem Stellenwert gesehen?

Erika de Wet: Da habe ich eine sehr erfreuliche Beobachtung gemacht. Es bestehen sehr große Ähnlichkeiten im Zugang und im Stellenwert des Völkerrechts an den verschiedenen Universitäten. Die Größe der Unis ist halt verschieden. In Pretoria oder in Amsterdam hielt ich Vorlesungen in Sälen mit 600 Studierenden. Graz ist da familiärer.

Wo ich jedoch einen großen Unterschied festgestellt habe, ist, wie das Völkerrecht bzw. das Recht im Allgemeinen in der Bevölkerung gesehen wird. In Europa sind Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte schon seit Generationen etwas Selbstverständliches. Hier wird instinktiv das Recht und auch das Völkerrecht als etwas Gutes gehalten, etwas in das man Vertrauen hat. In Südafrika oder in Entwicklungsländern ist das Misstrauen dem Recht gegenüber viel größer. Die Demokratien sind in diesen Ländern weniger entwickelt und das Recht wird oft als ein Instrument zur Unterdrückung gesehen. So wird auch das Völkerrecht als ein hegemoniales Projekt der westlichen Welt verstanden. Die Entwicklungsländer haben das Gefühl, dass das Völkerrecht auf die schwachen Länder nicht entsprechend Rücksicht nimmt. Hier ist es nötig, Informationen bereitzustellen und Erklärungsarbeit zu leisten.

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