Liebe Frau Allstadt, herzlich willkommen in Graz! Wie fühlt es sich im Südosten Österreichs bislang so an?
Vielen Dank! Wirklich wunderbar, ich wurde an der Universität äußerst gastfreundlich aufgenommen und auch Graz hat mich mit seiner reichen Geschichte, lebendigen studentischen Atmosphäre, schönen Architektur mit italienischem Flair und vielen kulturellen Angeboten schon vollkommen in seinen Bann geschlagen. Ich freue mich sehr, in den nächsten Wochen die vielfältigen Facetten der Stadt und des Umlandes weiter entdecken und mein Forschungsprojekt hier vorantreiben zu dürfen!
Ihre Dissertation beschäftigt sich mit dem Energie- und Klimaschutzrecht, genauer mit den europarechtlichen Vorgaben für nationale Regulierungsbehörden im Energiesektor. Was hat Sie zu dieser Arbeit inspiriert?
Den Anstoß für meine Dissertation hat ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes gegeben. Darin wurde festgestellt, dass in Deutschland die europarechtlichen Vorgaben zur Unabhängigkeit der nationalen Energieregulierungsbehörden nicht unionsrechtskonform umgesetzt wurde. Das Urteil hat eine umfassende Umgestaltung des nationalen Regulierungskonzepts notwendig gemacht und in dem sehr aktuellen Gebiet des Energie- und Klimaschutzrechtes ganz grundsätzliche, spannende Fragen des Europa‑, Verfassungs- und Staatsorganisationsrechts aufgeworfen. Diese Schnittstelle fasziniert mich, weil die systematische Abstimmung europarechtlicher Regeln mit nationalem Verfassungsrecht grundlegende gesellschaftliche Entscheidungen berührt. Als Rechtswissenschaftlerin wird man dadurch angehalten, die eigenen nationalen Rahmenbedingungen und Vorstellungen zu hinterfragen und den Blick auszuweiten. Es ist für mich daher auch besonders spannend, wie andere Staaten wie Österreich die europäischen Unabhängigkeitsvorgaben umgesetzt haben.
Welche Recherche- bzw. Analyseschritte haben Sie während Ihrer Zeit hier bei uns vor?
In meiner Zeit in Graz werde ich mich der Frage widmen, wie Österreich mit den europäischen Unabhängigkeitsvorgaben umgeht, diese in seine nationale Staatsorganisation integriert hat und hierfür die hervorragenden Recherchemöglichkeiten der Universität nutzen. Außerdem ist für mich der fachliche Austausch natürlich besonders spannend. Ich hatte das Glück, bei einem gemeinsamen Doktorandenseminar der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Graz mit der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf im vergangenen Sommer teilnehmen und bereits Kontakte knüpfen zu können. Die intensiven Diskussionen und der Austausch haben meine Arbeit nachhaltig inhaltlich und methodisch bereichert und ich freue mich daran anknüpfen, sie hier vor Ort fortführen und vertiefen zu können.
Inwiefern kann eine nationale Regulierungsbehörde im Energiesektor jemals „völlig“ unabhängig von öffentlichen Einrichtungen sein, wie es das EuGH-Urteil C-718/18 fordert?
Auch wenn der Europäische Gerichtshof die Unabhängigkeitsvorgaben sehr weit auslegt, fordert er keine absolute Isolation der nationalen Energieregulierungsbehörden. Das Urteil ist bisher die letzte Stufe in der Entwicklung der europarechtlichen Unabhängigkeitsvorgaben: Ursprünglich wurden sie eingeführt, um die Regulierungsbehörden von privaten und öffentlichen Marktteilnehmern zu trennen und sie von jeder Abhängigkeit oder Einflussnahme durch die Energiewirtschaft abzuschirmen. Die Regulierungsbehörden wurden in einer Schlüsselrolle gesehen, um nichtdiskriminierenden Netzzugang zu gewährleisten und die Regulierung in den Mitgliedstaaten zu vereinheitlichen. Mittlerweile hat sich auf der europäischen Ebene daher ein dichtes Netz an verschiedenen Unabhängigkeitsvorgaben für die nationalen Energieregulierungsbehörden entwickelt. Mit dem Verfahren C-718/18 hob der Gerichtshof diese auf eine neue Ebene, indem er feststellte, die Unabhängigkeit gegenüber öffentlichen Einrichtungen beziehe sich sowohl auf Träger der exekutiven als auch der legislativen Gewalt. Die völlige Unabhängigkeit bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die den Regulierungsbehörden vorbehaltenen Zuständigkeiten und Sachfragen von ihnen selbstständig ausgeübt und entschieden werden müssen. Die Rechtsverordnungen der Bundesregierung hatten in dem konkreten Fall wegen zu weitreichenden Vorgaben in die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde eingegriffen. Zugleich wies der Gerichtshof aber darauf hin, dass allgemeine politische Leitlinien der Regierung, die nicht mit den Regulierungsaufgaben und ‑befugnissen im Zusammenhang stehen, von der Unabhängigkeit ausgenommen sind. Auch einer gerichtlichen Überprüfung und parlamentarischen Kontrolle steht die völlige Unabhängigkeit nicht entgegen. Die Herausforderung auf der nationalen Ebene ist es daher, diese Punkte auszuschöpfen und auszuloten, wie weit der Gestaltungsraum des nationalen Gesetzgebers reicht, ohne in die Unabhängigkeit einzugreifen und gleichzeitig die demokratische Legitimation der nationalen Regulierungsbehörde, den Grundrechtsschutz und effektiven Rechtsschutz ihrer Entscheidungen zu gewährleisten.
Kritisch nachgefragt: Ist es mit verfassungsrechtlichen Grundsätzen vereinbar, die Regulierung kritischer Versorgung der Bevölkerung mit Strom und Gas dem Einfluss der demokratisch legitimierten Regierungs- und Verwaltungseinheiten zu entziehen?
Auch trifft hier die beliebte Juristenantwort „das kommt darauf an“ mal wieder wunderbar zu. Denn grundsätzlich sehen auch unsere nationalen Rechtssysteme für bestimmte Stellen Unabhängigkeit vor, die natürlich dennoch demokratisch legitimiert sind. So zum Beispiel für den österreichischen Rechnungshof bzw. die Mitglieder des deutschen Bundesrechnungshofes, die österreichische Nationalbank und deutsche Bundesbank. Richter müssen ebenfalls unabhängig sein und auch für Universitäten folgt aus der Wissenschaftsfreiheit ein von der Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung, um nur einige Beispiele zu nennen. Eine gewisse Unabhängigkeit ist uns als Konzept daher nicht völlig fremd, sie ist aber eine Ausnahme in unserer Staatsorganisation. Für die demokratische Legitimation ist ein effektiver Einfluss des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt und auch ihre Herleitung dem Inhalt nach entscheidend. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofes baut, indem es auch Unabhängigkeit von dem nationalen Gesetzgeber fordert, hierzu ein Spannungsverhältnis auf. Eine Reduzierung der nationalen Vorgaben wirkt sich zudem auch direkt auf den Prüfungsmaßstab der Gerichte und damit den effektiven Rechtsschutz aus. Bei der sachlich-inhaltlichen Legitimation gilt es also den nationalen Rechtsrahmen so weit auszugestalten, wie es möglich ist, ohne in die Unabhängigkeit einzugreifen und daneben zugleich die organisatorisch-personelle und institutionell-funktionelle Legitimation zu stärken. Es kommt darauf an, dass diese drei Legitimationskomponenten zusammen ein ausreichendes Legitimationsniveau erreichen. Stellschrauben sind hierfür beispielsweise verfahrens- und organisationsrechtliche Vorgaben, Zielbestimmungen, die Herstellung von parlamentarischem Einfluss durch Rechenschaftspflichten, Informations- und Fragerechten sowie innerbehördliche Selbstkontrolle und Selbstbindung. Genau bei diesen Punkten ist der Vergleich zu der österreichischen Herangehensweise und Umsetzung so spannend, da sie Lösungsansätze für eine europa- und verfassungskonforme Ausgestaltung aufzeigen kann.