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Freitag, 09.04.2021

REWI-Professorin Barbara Gunacker-Slawitsch über das Verhältnis zwischen behördlicher Ermittlung und individueller Mitwirkung im Abgabenverfahren

Die Digitalisierung und die damit sowohl für die Steuerpflichtigen als auch für die Finanzverwaltung einhergehenden Möglichkeiten fordern den Abgabenvollzug heraus und verlangen eine Neujustierung der das Verfahrensrecht beherrschenden Grundsätze. Dabei sind internationale Entwicklungen und verhaltenswissenschaftliche Erkenntnisse zu berücksichtigen. In „Amtswegigkeit und Mitwirkung im Abgabenverfahren“ beschäftigt sich Barbara Gunacker-Slawitsch mit dem Verhältnis zwischen behördlicher Ermittlung und individueller Mitwirkung bei der Ermittlung des Steuersachverhalts und dabei mit der Frage, wie die aktuellen Herausforderungen bewältigt werden können, ohne im demokratischen Rechtsstaat die Freiheit der Einzelnen über das erforderliche Maß hinausgehend zu beschränken.

 

REWI: Vor welche Herausforderungen hat die Digitalisierung den Abgabenvollzug gestellt?

Barbara Gunacker-Slawitsch: Die Digitalisierung hat die Art und Weise, wie gewirtschaftet wird, massiv verändert. Moderne Technologien ermöglichen beispielsweise die mühelose Überwindung territorialer Grenzen sowie das wirtschaftliche Handeln in privaten Wohnräumen. Sie haben dazu geführt, dass der Dienstleistungssektor stark gewachsen ist, Leistungen vermehrt über Internetplattformen angeboten werden und sich das Konsumverhalten gewandelt hat. Diese Veränderungen fordern die Abgabenbehörde vor allem bei der Kontrolle der Steuerpflichtigen heraus.

Um die Steuerpflichtigen in einer zunehmend digitalisierten Welt effektiv und effizient zu überprüfen, muss die Behörde jedenfalls auch moderne Technologien berücksichtigen. Die Möglichkeiten, die künstliche Intelligenz und (Datenverarbeitungs)Technologien der Finanzverwaltung heute bieten, haben allerdings das Potenzial, den Vollzug massiv zu verändern: Beispielsweise ist die Finanzverwaltung durch den Einsatz von Webrobotern zur Durchforstung des Internets und die Verknüpfung großer Datenmengen heute in der Lage, eine Vielzahl von Informationen ohne die Mitwirkung der Steuerpflichtigen zu erheben, die Steuerpflichtigen mittels algorithmengestützter Datenanalysen zu „vermessen“ und entsprechend ihren Verhaltensweisen in unterschiedliche (Risiko)Gruppen einzuordnen, um ihre Maßnahmen gezielt auf das Verhalten der Adressaten abzustimmen. Abgabenrechtlich relevante Informationen können (etwa durch den Einsatz mit der Behörde online verbundener Registrierkassen) in „Echt-Zeit“ an die Behörde übermittelt werden und digitale Programme bewirken, dass der Abgabenvollzug für viele Steuerpflichtige weitgehend „unsichtbar“ wird.

Diese Möglichkeiten werfen eine ganze Reihe rechtlicher Fragen auf. Vor allem sind die Fragen zu beantworten, wo in einer liberalen Demokratie die Grenzen für die Nutzung moderner Technologien im Abgabenvollzug zu ziehen sind und welcher Regelungen es hierfür bedarf, um einerseits die Gleichmäßigkeit und die Effizienz des Vollzugs zu gewährleisten und andererseits die individuelle Freiheit der Einzelnen nicht unverhältnismäßig stark zu beschränken.

 

REWI: Ganz aktuell ist die Berücksichtigung von verhaltenswissenschaftlichen Erkenntnissen in der Gesetzgebung. Wie fließen diese in das Abgabenverfahren ein?

Barbara Gunacker-Slawitsch: Forschungsergebnisse aus den Verhaltenswissenschaften, vor allem aus der Psychologie und der Verhaltensökonomie, haben in den letzten Jahren sowohl die Ausgestaltung verbindlicher Normen als auch das informelle Verwaltungshandeln stark beeinflusst.

Der Gesetzgeber muss bei der Fassung allgemeiner Gesetze zwangsläufig von „typischen“ Normadressaten und damit von Modellvorstellungen ausgehen. Gerade wenn er Steuerpflichtige zur Erfüllung ihrer steuerlichen (Mitwirkungs)Pflichten bewegen will, muss er das menschliche Verhalten berücksichtigen und Verhaltensannahmen treffen. In der älteren Lehre wurde der „typische“ Steuerpflichtige als rational handelndes Individuum qualifiziert und dementsprechend empfohlen, die Steuerpflichtigen durch Kontrollen und Strafen zur Erfüllung ihrer Pflichten anzuhalten. Mittlerweile gehen Psychologen und Verhaltensökonomen allerdings davon aus, dass das Verhalten der Steuerpflichtigen nicht nur durch die Angst vor Entdeckung und Strafe, sondern durch unterschiedliche Faktoren beeinflusst wird.

Daher empfiehlt die OECD, die Steuerpflichtigen entsprechend ihrem Verhalten in unterschiedliche Gruppen einzuteilen und durch das Setzen verschiedener Maßnahmen möglichst individuell zu adressieren, um vorhandene Ressourcen effizient einsetzen zu können. Da die Kosten für den Staat am geringsten sind, wenn Steuerpflichtige von sich aus (ohne Anwendung staatlicher Zwangsmaßnahmen) ihre Pflichten erfüllen, sollen jene Gruppen, die dazu bereit sind, durch Service, Unterstützung und vertrauensbildende Maßnahmen von Seiten des Staates unterstützt werden.

Als vertrauensbildende Maßnahme empfiehlt die OECD unter anderem, das Konzept der sog. Co-operative Compliance in den Abgabenvollzug zu implementieren. Diesem Konzept zufolge soll eine enge, auf wechselseitigem Vertrauen basierende Zusammenarbeit zwischen Großunternehmen und der Finanzverwaltung dazu führen, dass Steuern richtig(er) und rechtzeitig(er) erhoben werden. Österreich hat dieses Modell mit 1.1.2019 in Form der sog. „begleitenden Kontrolle“ in nationales Recht umgesetzt. Die begleitende Kontrolle stellt eine Form intensiver Zusammenarbeit zwischen der Finanzverwaltung und kooperationsbereiten, umsatzstarken Unternehmen dar, deren Regelungen auf die besonderen Bedürfnisse und Probleme im Umgang mit dieser speziellen Gruppe von Steuerpflichtigen zugeschnitten wurden. Die Regelungen der begleitenden Kontrolle berücksichtigen moderne verhaltenswissenschaftliche Erkenntnisse, wonach sich die Entscheidungsträger großer Unternehmen zwar i.d.R. rational verhalten, sich in ihrer Kooperationsbereitschaft aber auch von anderen Faktoren beeinflussen lassen, etwa von der Art und Weise, wie staatliche Behörden ihnen gegenüber auftreten. Die Einführung der begleitenden Kontrolle für eine ganz bestimmte Gruppe von Steuerpflichtigen stellt eine zentrale Weichenstellung für den Abgabenvollzug dar. Sie zeigt, dass der Gesetzgeber bereit ist, die Modellannahmen des Rechts aufgrund aktueller Forschungsergebnisse anderer Disziplinen zu verändern, und dabei auch bereit ist, im Steuervollzug zwischen verschiedenen Gruppen von Steuerpflichtigen zu differenzieren.

 

REWI: Wo konnten Sie bei Ihren Recherchen zum Buch völlig neue Einblicke gewinnen?

Barbara Gunacker-Slawitsch: Meine Recherchen haben mir immer stärker den Zusammenhang zwischen Steuervollzug und Gesellschaft(sbild) vor Augen geführt. Etliche Fragen, die für den modernen Abgabenvollzug zu beantworten sind – etwa die Intensität und Ausgestaltung der digitalen Überwachung zur Reduzierung von Unsicherheiten und Informationsasymmetrien, die Zulässigkeit der Nutzung sanfter Steuerungsmechanismen durch den Staat oder das Ausmaß der den Bürgern aufzuerlegenden Verantwortung – stellen sich heute auch in anderen Bereichen des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Die Arbeit an dem vorliegenden Werk hat zudem meine Überzeugung gestärkt, dass es zur Bewältigung aktueller Herausforderungen zunehmend interdisziplinärer Ansätze bedarf.

 

REWI: Was erwartet die Leser_innen in Ihrer Publikation?

Barbara Gunacker-Slawitsch: Eine kritische Untersuchung des Zusammenwirkens von Abgabenbehörde und Steuerpflichtigen bei der Ermittlung abgabenrechtlich relevanter Sachverhalte, eine Auseinandersetzung mit neuen Möglichkeiten, die sich im abgabenrechtlichen Ermittlungsverfahren aufgrund von gesellschaftlichen, technischen und rechtlichen Entwicklungen bieten, und Überlegungen, wie die aktuellen Herausforderungen bewältigt werden können, ohne im demokratischen Rechtsstaat die individuelle Freiheit über das erforderliche Maß hinaus zu beschränken.

Konkret widmet sich das Buch dem Verhältnis zwischen behördlicher Ermittlung und individueller Mitwirkung bei der Ermittlung des Steuersachverhalts. Es werden die verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben für den Abgabenvollzug ausgelotet, die grundlegenden Prinzipien des abgabenrechtlichen Ermittlungsverfahrens freigelegt, die allgemeine Rollen- und Verantwortungsverteilung zwischen Abgabenbehörde und Steuerpflichtigen untersucht und darauf aufbauend verschiedene Fragen des Zusammenspiels zwischen Ermittlungs- und Mitwirkungspflicht beantwortet (z.B. betreffend den Umfang und die Grenzen der Offenlegungspflicht, die Beweispflichtverteilung, das digitale Risikomanagement und die begleitende Kontrolle).

 

REWI: Welches Projekt steht als nächstes an?

Barbara Gunacker-Slawitsch: Derzeit arbeite ich gerade an der Fertigstellung zweier Bücher, die Univ.-Prof. Dr. Tina Ehrke-Rabel und ich gemeinsam herausgeben und die beide auf Institutsprojekte zurückgehen: Das erste betrifft das Rechtsmittelverfahren in Abgabensachen, in dem ich mich insbesondere mit der Sachverhaltsermittlung auf der Ebene des Bundesfinanzgerichts beschäftige. Das zweite ist Teil eines Institutsprojekts, das im ersten Corona-Lockdown entstanden ist. Unter dem Arbeitstitel „Der Steuervollzug im Kampf gegen das Böse“ befassen wir uns mit der Frage, wie der Steuervollzug mit Unsicherheiten und stetig neuen Herausforderungen (Steuerhinterziehung, global organisierten Betrugsmodellen, Geldwäsche etc.) umgeht und welche Möglichkeiten in einem liberal-demokratischen Rechtsstaat für die Bewältigung dieser Herausforderungen zur Verfügung stehen.

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